文丨李荣祥 顾建龙
近年来，如何对“名存实亡”的社会组织进行处置越来越成为各级登记管理机关面临的一个普遍性问题。“名存实亡”社会组织主要指长期不开展活动、不参加年检（没有年检结论或年检不合格）、没有办公场所或找不到联系人的社会组织。造成社会组织“名存实亡”的根本原因在于社会组织退出机制不畅，“出口堵塞”导致问题越积越多，甚至成为“沉疴痼疾”。上海市积极开展“名存实亡”社会组织清理工作，积累了实际工作经验，并有效分析当前社会组织“出口堵塞”的问题及成因，就如何疏通“出口”、构建畅通有序的社会组织退出机制提出了一些建议。
社会组织“出口堵塞”问题及成因
根据现有法规规定，社会组织终结的“出口”有两个，主动申请注销和登记管理机关予以撤销登记。但是，从现实情况看，这两个“出口”均不同程度地存在“堵塞”问题。
（一）注销登记中存在的问题。一是当事人不愿意申请注销。在目前制度设计上，注销必须要由当事人提出申请。但在社会组织的发起、成立、活动过程中，社会组织及其负责人花费了不少心血，虽经登记管理机关多次动员，仍然不愿意申请注销。二是注销登记的手续烦琐，令当事人望而却步。从目前法律规定和管理实践来看，社会组织注销登记需要手续大致有：业务主管单位审查同意证明、《社会团体注销登记申请表》、通过终止的会议决议、财务终结审计报告或者善后工作清算报告、银行账户销户证明以及其他有关材料等。这些手续需要花费较多的时间、精力、金钱才能完成，对一个不开展活动、无发展能力、人事涣散、行将终结的组织来说，显然不是一种经济简便的做法。而目前对不申请注销、注销手续不全、久拖不决的情况也缺少有效的监督和约束机制。
（二）撤销登记中存在的问题。近年来，登记管理机关主动办理了一批对“名存实亡”社会组织的撤销登记案件。但是，撤销登记在实践中、在法理上都存在问题。
从实践中看：一是登记管理机关人手不足，素质有待提高。目前全国社会组织登记管理机关人员普遍偏少，基层执法力量明显不足，而且在日常管理中依法行政的意识淡薄，对管理中出现的问题不能在第一时间收集和固定证据，丧失最佳处置时机，导致后期处理取证困难。二是找不到当事人，或是当事人不接受、不配合。三是撤销登记程序多，时间长。目前撤销登记按行政处罚办理，需要经过立案、调查取证、终结审批、听证送达（公告）、处罚决定审批及讨论、做出决定、送达（公告）等程序，耗时费力，花费的成本也高。
从法理上看：一是撤销登记的性质比较模糊。现有的社会组织法规及其解释中，将撤销登记全部作为一种行政处罚，类似于“吊销许可证、执照”。而根据《行政许可法》第六十九规定，撤销行政许可属于行政机关的主动纠错行为。社会组织法规中将行政处罚行为与行政机关主动纠错行为混同在一起，容易给处置“名存实亡”社会组织造成诸多麻烦。二是撤销与注销的关系尚未厘清。目前社会组织法规中撤销与注销是社会组织终结的两个并列“出口”，而《行政许可法》第七十条规定了注销行政许可的六种情形，其中撤销是办理注销的情况之一，撤销以后办理注销，注销属于最终唯一“出口”。
上海市疏通社会组织“出口”的实践探索
自2007年以来，上海市“名存实亡”社会组织逐年增加，对社会组织的正常管理秩序造成了较大的冲击，损害了登记管理机关的公信力，也给各项管理工作带来了隐患。
对此，上海市社团管理监察部门积极履职、主动作为，大胆探索“名存实亡”社会组织的处置路径和破解之策，共处置“名存实亡”社会组织541家，其中办理注销256家，给予撤销登记266家，处置过程中激活转归日常管理19家，“名存实亡”社会组织的增长势头得到有效遏制，并转呈下降趋势。
上海市社团管理监察部门在处置中把握的原则是：一是坚持先易后难。根据不同类型社会组织的实际情况，分期分批，掌握策略，逐步突破。二是坚持依法行政。现有的法律规定虽不完善，但绝不能弃之不用，也不能停滞不前，而是深入挖掘现有法律资源，穷尽法律手段，从立法的精神和原则出发，探索具体法规的灵活适用。三是坚持防控风险。对每个具体的案件处置中可能产生的风险进行预判预防，确保有效处置。具体做法是：
制订工作方案。对近几年来形成的“名存实亡”社会组织进行了全面调查摸底，按照所属行业、处置难易、联系人状况等分门别类。专门派出人员赴外省市考察，学习借鉴其他地区的处置经验。专门召开“名存实亡”社会组织处置工作研讨会，研究制订了工作方案。
加强督察考核。市社团监察总队组织两个工作小组，赴各区（县）开展督察考核，对进入处置程序的社会组织案件限定工作时间节点，定期通报进展情况，督促加大清理处置力度。对处置案件从证据、程序、依据、文书、风险等方面进行把关，确保符合法律规范。
加强协调配合。运用社会组织管理联席会议机制，加强与业务主管单位或前置许可部门的配合，如对教育部门、科技部门、民政部门等社会组织较多的主管部门，主动登门拜访、加强沟通联络，要求相关单位出具社会组织目前活动情况、前置许可状态的说明。加强市级与区（县）社团局的配合，对人手不足的区（县）及时给予支持。
研究制定简化注销登记的操作办法。鉴于现有注销登记管理规定不符合实际的情况，社团监察部门按照依法注销、便于操作、风险可控的总体要求，大胆探索，完善注销登记操作办法，经10多次讨论修改，出台了《关于本市部分社会组织简化注销登记程序的指导意见》。该意见对解决注销登记过程出现的各种疑难问题发挥了实务指导作用。
注重信息化手段的运用。针对目前社团监察部门手段落后的情况，注重从技术层面推行建立信息化执法手段。结合“名存实亡”社会组织处置工作，运用技术手段整合部门资源、建立线索连线、关联利益链接，把社会组织法人信息库与其法人代表的个人征信体系挂钩。运用信息化手段管控执法流程，规范执法行为，提升执法效率，有效缓解区（县）执法力量不足的状况。
构建社会组织退出机制的建议
转变观念，充分认识构建社会组织退出机制的重要意义。构建社会组织退出机制，首先是尊重社会组织发展规律的必然选择，应当走出片面追求数量增长的误区，更加注重社会组织质量的提升。其次是为健康社会组织腾出发展空间的客观要求，那些占有社会公益资源的“名存实亡”社会组织，必然会对那些亟须资源的健康公益组织发展形成阻碍。三是维护正常管理秩序的迫切需要，特别是在社会组织直接登记改革的形势下，更需要登记管理机关主动作为，加强监管，维护正常的社会组织管理秩序。
修订法规，尽快完善社会组织有序退出的制度设计。一是建议对接《行政许可法》的规定，将注销作为社会组织的总“出口”；设置两个通道，第一个通道是依申请办理注销，第二个通道是符合法定情形主动办理注销，将现有的撤销（吊销）登记证书纳入第二个通道。二是建议合理规定可以主动注销的适用条件。目前的立法设计中没有登记管理机关可以主动注销的明确规定，导致实践中经常出现既无法办理注销、又难以办理撤销的尴尬局面。三是建议合理设置注销登记的程序和手续。一方面要尽量简化，方便当事人，另一方面要有效把关，避免给社会带来风险；要完善配套制度，理顺工作程序，建立登记管理机关与业务主管单位（行业主管部门）、审计、税务、质监、金融等部门的沟通协调机制，确保衔接顺畅。四是建议完善和细化适用吊销的条件和情形。参照《行政许可法》的有关规定，合理设定登记许可撤销、撤回的条件和情形。
注重预防，充分发挥社会组织预警网络的实效。在日常管理中需要能够敏锐察觉社会组织运行中出现的问题，分析和把握社会组织运行动态，提前做好预警预控。如提前与社会组织及当事人沟通，了解其想法，说服、动员其主动办理有关手续；提前开展调查取证，收集完善有关证据；提前准备有关法律文书及手续等等。同时，登记受理、日常管理、执法监察等部门要有效衔接，密切配合，避免管理漏洞，及时发现社会组织的一些苗头性倾向，特别是年检工作中要及时保留和固定有关证据，为今后开展处置工作打好基础，防止后续处置工作出现被动。
加强监管，积极构建社会组织综合监管体系。要加强对社会组织及负责人的自律和诚信机制建设。监督和约束机制缺乏是大量“名存实亡”社会组织存在的重要原因。建议社会组织在成立登记时要填写自律承诺书，增强社会组织及其负责人的自律意识。要完善社会组织征信系统，对不按规定办理注销登记手续的社会组织，其法定代表人、秘书长应纳入失信行为记录。加大撤销登记工作力度，登记管理机关要坚持依法行政、严格执法，必要时集中开展专项执法行动。要加强与业务主管单位等相关部门的联系，建立跨部门信息通报、联合查处、案件移送等工作机制，开展针对特定行业和领域社会组织的集中清理工作，形成执法合力。另外，要加强社会组织撤销登记等信息公开，提升监管效果。
（作者单位：上海市社会团体管理局监察总队）
